国务院日前发布《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下称《实施意见》），提出逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。
《实施意见》的出台，标志着我国基本公共服务体系正式从“户籍捆绑”时代迈入“常住地供给”时代。这不仅是一份政策文件，也是中国式现代化进程中关于公平与效率、权利与义务的一次重大厘清，代表中国城镇化正在实现从“土地城镇化”向“人的城镇化”的深刻转型。
户籍制度从管理本位到人本位
城市出生的人称为“市民”，农村出生的人叫做“农民”，长久以来，生活在不同地块的这两类人身份因户籍而锁定。户籍制度不仅是人口登记与身份区隔的工具，更是一道资源配置的鸿沟。
在传统治理逻辑下，城市政府往往将公共服务视为“本地居民的福利”，而非“所有建设者的权利”。这种逻辑在计划经济时代尚有空间管控的理由，但在人口流动规模超3.7亿、常住人口城镇化率接近70%的今天，这种旧逻辑不仅造成了社会不公，更成为制约内需释放的瓶颈。
因此，《实施意见》最根本的突破，就是确立了“常住地”作为公共服务供给的核心依据。它明确提出逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，这意味着，无论你的户口本上是“农民”还是“市民”，无论你来自城镇还是乡村，只要你在这片土地上稳定就业、居住、纳税，就理应享有这片土地提供的教育、医疗、公租房、就业以及兜底性保障。
这是一次深刻的去身份化改革。对于习惯了通过设置高门槛来“筛选人口”的超大城市而言，这是一种治理理念的倒逼：城市不仅要接纳劳动力的“红利”，更要承担起人的“权利”责任。《实施意见》强调，无论是大城市还是中小城市，不管人口流出城市还是人口流入城市，都要积极探索基本公共服务供给均等化的制度变革。人口流入城市和县城要加大基本公共服务供给力度，尽力而为、量力而行，增量资源优先保障未落户常住人口公平享有基本公共服务，逐步提高服务质量；超大城市要按照常住人口规模目标，转变城市发展方式，优化人口和公共服务设施空间布局，因城施策谋求新的突破。
重塑国家发展底层逻辑
除了技术层面的管理创新与变革意义之外，《实施意见》更深远的指向还在于，它超越了民生保障的范畴，对重塑中国经济发展的底层逻辑将起着十分重大的作用。
从经济视角看，这是“以人为本”的消费升级引擎。根据相关数据，2025年末在城镇居住的农民工及其随迁家属约有1.7亿人。如果他们能解除后顾之忧，不再为了“落叶归根”而将毕生积蓄用于老家盖房，而是敢在常住地消费、敢为教育投资，这将释放出巨量的内需潜力。公共服务均等化，是打通国内大循环“堵点”的关键一招，是将人口红利转化为消费力的催化剂。
从社会视角看，这是弥合城乡二元结构、促进社会融合的黏合剂。长期以来的公共服务差异，造成了城市内部的“新二元结构”。《实施意见》的落地，将逐步消解这种身份区隔。当外来人口也能在社区享受养老服务，子女也能在公办学校与本地孩子一起读书时，社会融合便自然发生了。这种基于共同生活场景的身份认同，是构建和谐社会最坚实的基石。
击碎流动人口生存焦虑
《实施意见》直面流动人口生活中最具体、最扎心的系列痛点，并给出了硬核的解决方案。
第一是破解“上学难”的焦虑。在过去的新闻报道中，我们经常看到随迁子女为了在父母务工城市上学，需要提供几十种证明，甚至面临被分流到条件极差的学校的窘境。《实施意见》提出“巩固提升义务教育阶段随迁子女就读公办学位比例”，并通过“购买学位”的方式兜底，确保“应助尽助”。它还明确将随迁子女纳入学前教育和高中阶段教育范围。这不仅是在解决教育问题，更是在阻断贫困的代际传递。
第二是破解“住房难”的焦虑。高房价和租赁市场的不规范，让很多进城务工人员只能蜗居在“城中村”或工棚里。《实施意见》推动扩大公租房保障范围，将稳定就业居住的未落户人口纳入其中。这释放了一个强烈的信号：保障性住房不再是本地户籍的专享。通过实物保障与货币补贴相结合，城市开始承认流动人口对城市建设的贡献，并愿意划出空间让他们体面地居住。这种“安居”保障，是提升城镇化质量的关键一环。
第三是破解“社保断流”的焦虑。流动人口往往面临着“参保难”和“转移接续难”的双重困境。许多灵活就业人员、外卖骑手、快递员因为户籍限制无法在就业地参加职工社保。《实施意见》全面取消就业地参保的户籍限制。这意味着，无论劳动者走到哪里，社会保障这张“安全网”都能随身携带，不再是“换个城市就归零”的摆设。
第四是破除了“看病麻烦”的焦虑。《实施意见》提出落实持居住证参加城乡居民基本医疗保险政策，尤其是超大特大城市等各类城市切实保障外地户籍中小学生、学龄前儿童等在常住地参加城乡居民基本医疗保险的权利。《实施意见》还明确各地须对持居住证参保人员按照户籍人口相同标准给予财政补助。
第五是消除“就业服务享受不足”的焦虑。《实施意见》重点聚焦未落户自主创业人口与农民工两类重点人群，对于未落户自主创业人员，要从融资对接、场地提供、开业指导、税费减免等多方面给予创业扶持与支持；同时引导企业等用人单位建立健全培训制度，加强与职业学校（含技工学校）、职业培训机构、成人学校等合作，对农民工等开展职业教育和培训，提升实用型专业技能。作为一项重要的改革，《实施意见》提出支持农民工参与职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等技能人才评价，引导企业对技能人才实行岗位薪酬与岗位价值、技能等级双挂钩。
第六是破除“兜底性基本公共服务难以企及”的焦虑。《实施意见》明确，“将未落户常住人口纳入常住地儿童关爱、养老助老、社会救助、扶残助残等基本公共服务范围，同时放开放宽户籍限制”，支持流动儿童融入城市，推动各地出台流动儿童在居住地享有关爱服务基础清单，促进流动儿童均等享有基本公共服务。对在城镇稳定就业居住期间发生生活困难的未落户常住人口，《实施意见》提出加强基本生活兜底保障，做好社会救助与失业保险等政策衔接，同时完善临时救助政策，对遭遇突发性、紧迫性、灾难性困难，生活陷入困境的人员，取消户籍地、居住地申请限制，在急难发生地按规定给予临时救助。
“梯度供给”与“钱随人走”的制度创新
面对人口流入地巨大的公共服务压力，《实施意见》并非理想化“一步到位”，而是设计了极具弹性和智慧的操作路径，其中两大创新尤为突出。
一是“规范梯度供给”。很多人担心，一旦全面放开，有限的学位和床位会被瞬间挤爆。对此，《实施意见》允许地方可通过“积分制”等方式，在一定时期内采取以就业、居住等因素为主要条件的梯度供给办法，促进基本公共服务资源公平有序分配，逐步减少梯度层次和差异、降低享有门槛。这种设计的精妙之处在于，它将“时间”作为分配资源的标准——你在城市生活越久、贡献越多，享有的权利就越多。这不仅公平，也为城市公共服务扩容赢得了缓冲期。
二是“财政与土地随人走”。过去，地方政府缺乏为外来人口提供公共服务的动力，核心原因在于“财权”与“事权”不匹配——人来了，财政转移支付却没跟上。《实施意见》一方面明确完善相关转移支付考虑常住人口因素进行分配的做法，对符合条件的基本公共服务领域共同财政事权转移支付项目，探索根据保障标准、常住人口规模、支出责任分担比例等因素进行分配，同时鼓励省级财政转移支付加强对人口流入地的财力支持；另一方面提出建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，增加人口流入地民生建设用地指标。“钱随人走”和“地随人走”的机制，彻底改变了地方政府的激励结构。接纳外来人口不再仅仅是“负担”，而是意味着更多的财政拨款和建设用地指标。这种经济杠杆的撬动作用，将从根本上调动地方的积极性。
（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
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张锐
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